‏290.00 ₪

שאלת המחקר

כיצד בא לידי ביטוי הקשר בין חוק התכנון והבנייה לחוק המקרקעין?

תוכן עניינים

תוכן 2

מבוא. 3

פס"ד ועדת ערר ת"א נגד' סילבנה לוסי פואה. 20

פס"ד יוסף מור. 24

ביבליוגרפיה. 36

מבוא

חוק התכנון והבנייה על 280 סעיפיו ו-3 תוספותיו עשוי לתת למתבונן בו את התחושה שמרוב עצים קשה לראות את היער.

בסבך הסעיפים המסתעפים קשה לעתים לראות את הגזע האיתן העולה מן השורשים. אם יש גזע כזה, ושדרה מרכזית להוראות החוק, הרי שהם נמצאים בהסדר המרכזי של בנייה ושימוש במקרקעין לפי היתר, והיתר לפי תוכנית, וכל תוכנית - לפי תוכנית אחרת הבכירה ממנה.

כל שטח המדינה אמור להיות מתוכנן בתוכניות על-ידי מוסדות-התכנון שנקבעו בחוק, ונורמות התכנון של התוכניות מקבלות תוקף מחייב לאחר שאושרו בהתאם להליכים שנקבעו בחוק.

ראשונה לתוכניות, ובכירה שבהן[1], היא תוכנית-המתאר הארצית האמורה להשקיף על המדינה במבט-על ולקבוע הוראות לעניין ייעוד הקרקע ושימושה, שמירה על ייעוד חקלאי של קרקעות, התוויית רשת הדרכים הראשיות וקווי מסילות הברזל, שמירה על עתיקות, על מקומות קדושים וערכי נוף, קביעת מקומות למפעלים ציבוריים ולמטרות ציבוריות שיש להם חשיבות ארצית, קביעת תחזית התמורות בחלוקת האוכלוסייה במדינה ושלבי פיתוחה ועיתוים הרצוי, וכיוצא באלו נושאים המפורטים בחוק3.

תחום המבט ושטח התכנון של כל תוכנית מחוזית הוא שטחו של אותו מחוז, והוראות התכנון קובעות כאן שטחים לפיתוח עירוני וכפרי, ולצדם - שטחים חקלאיים, אזורי תעשיה, שטחי ייעור ועתיקות, בתי-קברות שישמשו לכמה יישובים. וכיוצא בזה נושאים במבט התכנון של המחוז[2] (הכול, כמובן, בכפיפות לתוכנית-המתאר הארצית). בתוך המחוז נמצאים מרחבי התכנון המקומיים, ולכל מרחב תכנון מקומי יש או אמורה להיות תוכנית-מתאר מקומית או כמה תוכניות-מתאר מקומיות המכסות יחד את השטח של מרחב התכנון המקומי.

בתוכנית-מתאר מקומית עשויים כבר לקבוע הוראות המסדירות במפורט את נושא הבנייה והשימוש במקרקעין בתוך מרחב התכנון המקומי, ולעתים דרגת הפירוט היא גבוהה וההתייחסות היא לפרטי הבניין, הדירה, החדר והמרפסת[3]. ....... 

הבנייה והשימוש במקרקעין חייבים להתבצע בהתאם להוראות הרלבנטיות של התוכניות, והיתר הבנייה נכפף למדרג התוכניות, ואין ליתן היתר בניגוד לתוכנית - פן יתאיין וייאפס תוקפו[4]. יתר-על-כן: ההיתר כפוף באופן בסיסי אף לתוכניות שטרם אושרו, כשהן נמצאות בשלבים מסוימים של הליכי אישור או אף הכנה[5].

למען הדיוק יש לציין, כי סטיה מסוימת מהוראות התוכניות מתאפשרת לעתים, אם ממלאים אחר ההליכים הקבועים בחוק לאישור "הקלה" או "שימוש חורג"[6], אלא שהסטיה אינה יכולה להיות "סטיה ניכרת", כהגדרתה בתקנות[7] (אך גם כך הסטיה עשויה -עלולה, להיות רבת היקף ומשמעות)3.

בראייה רחבה יותר של מוסדות-התכנון נמצא כי החוק העניק לשר-הפנים סמכויות כשל מוסד-תכנון[8], כך שמבחינות רבות הוא נמצא בפסגת הפירמידה של מוסדות-התכנון, וכשנדייק ונדקדק הלאה נמצא כי גם לממשלה סמכויות כשל מוסד-תכנון[9] ועד כאן מגיע לעתים ראשו של הסולם.

לבד ממוסדות-תכנון ספציפיים שעניינם בקרקע החקלאית[10], במימי החופים, במתקנים הבטחוניים או בהקמת היישובים החדשים - כל יתר המקרקעין וכל יתר פעולות הבנייה והשימוש במקרקעין נכפפים למסגרת כללית אחת של הליכי תכנון ורישוי בפני הוועדות המקומיות, הוועדות המחוזיות והמועצה הארצית לתכנון ולבנייה - מוסד מוסד וסמכויותיו.

מוסדות-התכנון, כל מוסד בתחום סמכותו, מכינים, דנים ומאשרים את תוכניות-המתאר השונות הקלות ושימושים חורגים, ונותנים את היתרי הבנייה.

היתרי הבנייה אמורים להשתלב כאן כאקטים אינדיבידואליים בתוך נורמות כלליות של תכנון וכרצף של נקודות על-פני קווים של מדיניות ותכנון, כפי ששורטטו בתוכניות השונות.

מעל יסודות החוק אמור לקום מבנה לתלפיות בפירמידות של תוכניות, מזה, ומוסדות תכנון, מזה, ופועל יוצא מן החוק הוא התכנון וממנו הבנייה (והלוא הוא חוק התכנון והבנייה).

תיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה, - (ס"ח 450) תיקן את החוק תיקונים של ממש, בעיקר בנושאי התוכניות. הורחבו סמכויותיה של הוועדה המקומית על חשבון צמצום סמכויותיה של הוועדה המחוזית. הוקם מוסד התכנון החדש, ועדת הערר, והועברו אליו סמכויות לגבי עררים ועוד, שהיו בתחומם של מוסדות-תכנון אחרים. שאלת החלוקה של הכרעות שיפוטיות בנושאי תכנון ובנייה בין בג"ץ לבין בתי המשפט האזרחיים, אשר העסיקה את בג"ץ מאז ימיו הראשונים, ....... 

בתיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה[11] שונה החוק שינויים של ממש, בעיקר בנושאי התכנון. כשמדובר בנושאי תכנון, יש לזכור כי זכותו היסודית של אדם היא לעשות ברכושו כרצונו, וזכות זו כוללת עקרונית מתן אפשרויות לבעלים לבנות על המקרקעין שלו ככל העולה על רוחו. העיקרון בא לידי ביטוי בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו [12] : "אין פוגעים בקנינו של אדם". מנגד, צרכיה של החברה מחייבים הטלה של מגבלות ניכרות על פעולות בנייה של אדם במקרקעין שלו[13].

שר-הפנים בעת חקיקתו של חוק התכנון והבניה, השר חיים משה שפירא ז"ל, הביע ניגוד אינטרסים זה כך [14] :

, בהיותו מגביל בצורה רצינית את זכותו של אדם לעשות תוך שלו כראות עיניו... הבעיה ביסודה נשארה כשהיתה: מצד אחד בעל הקרקע טוען "בתוך שלי אני נוטע ובתוך שלי אני חופר". מאידך צורכי העיר והציבור הבאים להגבילו, והכלל השני שהונח על-ידי חז"ל עומד בתוקפו עד עצם היום הזה : רשאי אדם לעשות בשלו כרצונו, אולם רק במידה שאינו פוגע תוך כדי כך בצורכי הציבור כולו, כפי שנקבעו במסגרת כללי התכנון.

ברוח זו דברי השופטת חנה אבנור 3 :

אין ספק כי תכנית בנין עיר, הרואה לנגד עיניה התפתחות העיר וצורכי כלל תושביה, מתנגשת לעתים קרובות באינטרס של הפרט. אם תתכנן רשות רחוב רחב, מפאת עומס התנועה וממדיה, תיאלץ להפקיע מקרקעין מהמגרשים הגובלים, ובאם ההפקעה אינה עולה על אחוז מסוים לא ישולמו פיצויים, באם ייבנו בתים גבוהים - באם ייהפך אזור לאזור תעשייה - אין ספק כי יש פגיעה בנוחות ורווחה של מי שרגיל לגור במבנה קטן באזור שקט. באם תורשה הקמת מבנים גדולים ומרובי דירות באזור וילות - יירד אף ערכן הכספי. 

נראה הדבר, שברוח האיזון בין זכויות הקניין של הפרט ובין צורכי הציבור בא התיקון 43 לחוק ומסדיר הסדרים חדשים, בעיקר בשלושה תחומים :

(1) הבטחת מוסדות תכנון בהיקף שדיו כדי להתמודד עם נושאי התכנון, בדרך של הקמת מוסד תכנון חדש - ועדת-הערר[15], חלוקה חדשה של נושאי התכנון בין הוועדה המחוזית ובין הוועדה המקומית [16] ועוד.

(2) מתן זכויות לפרט ליזום שינויי תכנון גם ברמה של תוכנית-מתאר מקומית[17].

(3) קציבת מועדים לטיפול בשלבים השונים של התכנון[18].

תחומים אחרים, הנראים חשובים לרביזיה של הוראות החוק לגביהם, לא תוקנו בתיקון 43 לחוק, כגון התחום של איחוד וחלוקה, ועל כך יורחב להלן.

ב. תוכניות בסמכותה של ועדה מקומית

עד לתיקון 43 לחוק כל תוכנית-מתאר מקומית וכל תוכנית מפורטת נזקקו לאישור הוועדה המחוזית[19]. בסעיף 63 לחוק, שבעיקרו לא תוקן בתיקון 43 לחוק, נקבע שבתוכנית-מתאר מקומית תיכללנה הוראות בכל עניין שיכול לשמש נושא לתוכנית מפורטת וכן הוראות בעניינים שונים המפורטים בסעיף. בסעיף 69 לחוק, שלא תוקן בתיקון 43 לחוק, נמנו הוראות בעניינים שונים בשנים-עשר סעיפי-משנה, שמותר לקבוע בתוכנית מפורטת, 

, כולל דיון והחלטה בהתנגדויות להן [20] ובאישורן[21]. בתיקון 43 לחוק הועברו הדיון וההכרעה בתשעה נושאים אל הוועדה המקומית3.

בסעיף 61 א(א) לחוק בנוסחו החדש ניתנו הגדרות חדשות לתוכניות :

"תכנית בסמכות ועדה מקומית" - תכנית מיתאר או תכנית מפורטת הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים בסעיף 62א(1) עד (9) בלבד".

"תכנית בסמכות ועדה מחוזית" - תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת הכוללת נושאים שאינם מפורטים בסעיף 62א(1) עד (9) בין בנוסף לנושאים המפורטים באותן פסקאות ובין ללא הנושאים המפורטים בהן.

הן תוכנית-המתאר המקומית הן התוכנית המפורטת, ולמעשה - רובן ועיקרן של התוכנית, נשארו בהגדרותיהן הקודמות. סעיף 61א(א) לחוק יצר הגדרות חדשות לתוכניות - תוכנית בסמכות ועדה מקומית ותוכנית בסמכות ועדה מחוזית - והן משאירות את ההגדרות הוותיקות, הגדרות המהות של "תכנית מיתאר מקומית" ושל "תכנית מפורטת", אך יוצרות הגדרות בתחום המוסדי והפרוצדורלי, החוצות כאילו חציית-רוחב את ההגדרות הוותיקות. הסדר חדש זה אינו נקי מבעיות. אם ניקח, לדוגמא, את ההוראות בדבר סולם-העדיפות של תוכניות[22], ובהן סעיף 129 - שבו נקבע שתוכנית-מתאר מקומית יפה מתוכנית מפורטת, אם לא נאמר אחרת בתוכנית-המתאר - יצא לפעמים שתוכנית-מתאר מקומית שהתקבלה בדרג הנמוך יותר, דרג הוועדה המקומית, יהיה משקלה כבד יותר מתוכנית מפורטת שהתקבלה בדרג הגבוה יותר, דרג הוועדה המחוזית. ניתן לומר, 

חלוקת מגרשים ואיחוד מגרשים

כפי שהוסבר לעיל, החוק שונה שינוי של ממש בתיקון 43, בכך שתוכניות לחלוקת מגרשים או לאיחוד מגרשים מחולקות כיום לשניים: תוכניות שבסמכות הוועדה המקומית ותוכניות שבסמכות הוועדה המחוזית[23]. על-פי סעיף 121 המתוקן, אפשרי  שהוראות חלוקה-מחדש או הוראות איחוד תיכללנה גם בתוכנית-מתאר מקומית ולא רק בתוכנית מפורטת. כן נמחקו בסעיף המלים "שאוחדו כאמור חלוקה חדשה", וכך אין חלוקת מגרשים קשורה עוד בפעולה של איחוד מגרשים שתקדם לה. נראה לנו, שבולט בתחום זה היעדר הוראות חדשות, שבהן יאמר המחוקק את דברו במחלוקת הגדולה בפסיקה לגבי הפרשנות הנכונה של סעיף 122 לחוק.

החדשים יהיה ככל האפשר כשוויו של המגרש הקודם של מקבל ההקצאה ביחס לשווים של סך כל המגרשים הקודמים[24]. אם לא היתה אפשרות לשמור על מלוא היחסיות, כאמור, יהיה מקבל ההקצאה, ששווי מגרשו החדש נמוך ביחס משוויו של מגרשו הקודם, זכאי לקבל מהוועדה המקומית תשלום ההפרש; ומקבל ההקצאה, ששווי מגרשו החדש גבוה ביחס משוויו של מגרשו הקורם, חייב לשלם לוועדה המקומית את ההפרש[25]. השוואת השווי החדש לשווי הישן היא, אם אפשר לומר, "מאוזנת" - השוואת שוויו היחסי של מגרש מסוים לשוויים היחסי של כל המגרשים בתחום התוכנית לאחר החלוקה לשוויים היחסי לפני החלוקה ; ובמקרים של הפרת האיזון בחלוקה החדשה - זכות לפיצויים, מצד אחד, וחובת תשלום פיצויים, מהצד האחר. אין מביאים בחשבון לצורך זה השוואה "מאונכת", בין מצב השווי של מגרש מסוים לאחר התוכנית למצבו לפני התוכנית. דא עקא, שכפי שהוכח במציאות, תוכנית לחלוקה חדשה איננה קובעת בדרך-כלל רק חלוקה חדשה, אלא כוללת גם הוראות המשנות ייעודי מקרקעין, וכך הופך מגרש למגרש בייעוד שונה - למשל: 

המחוקק את דברו לגבי תוכניות חדשות מורכבות כאלה.

בפסקי-הדין בפרשת טור [26] נדונה השאלה הבאה : בתוכנית מפורטת, הקובעת חלוקה חדשה, ועם זה גם שינוי ייעוד, האם יש להתחשב בשינוי הייעוד לצורך קביעת שוויים של המגרשים החדשים לפי סעיף 122 לחוק? ברוב דעות נפסק, שיש להפריד בין מערכת-היחסים שבין בעלי-המקרקעין בתחום החלוקה החדשה ובין עצמם לבין

מערכת-היחסים שבין בעלי-המקרקעין ובין השלטון בשינוי ייעוד המקרקעין[27]. בפרשת איראני ורון [28] נהפכה הלכת טור על פיה, ונפסק על דעת חמשת שופטי ההרכב, שסעיף 122 לחוק חל הן על מרכיב השטח, שהוא הקובע בהשוואת היחסיות בסעיף 122(3) לחוק, הן על המרכיבים האחרים, הקשורים בייעוד המגרשים.

יש להצטער על כך, שנושא זה בתחום התכנון לא מצא את ביטויו בחקיקה החדשה.

שלב ההתנגדויות לתוכנית

להסדרים לגבי חקיקת-משנה בכללותה. בניגוד לחקיקת-משנה, בדרך-כלל ההסדרים לגבי תוכניות [29] מאפשרים לציבור לקחת חלק במידה מסוימת בקבלה של תוכנית חדשה. ההסדרים החדשים בתיקון 43 לחוק בדבר פיצול התוכניות לתוכניות שבסמכות ועדה מחוזית ולתוכניות שבסמכות ועדה מקומית, חייבו לתקן חוסר-סימטריה. כאשר כל התוכניות חייבו אישור הוועדה המחוזית, ניתנה [30] לוועדה המקומית וכן לרשות המקומית האפשרות להגיש התנגדויות לתוכנית. לרגל הפיצול, כאמור, ניתנה בתיקון לחוק האפשרות למתכנן המחוז להגיש התנגדות לתוכנית שבסמכות הוועדה המקומית. שוב, באותה מגמה של איזון, הוסדר בתיקון לחוק [31] כי כאשר מוגשת התנגדות לתוכנית שהפקידה הוועדה המחוזית, .

חידוש יוצא-דופן, שהתקבל ברגע האחרון בקריאה השנייה והשלישית לתיקון לחוק, הוא האמור בסעיף 106 (ד) לחוק:

(1) מצא מוסד תכנון כי התנגדות לתכנית או התנגדות להקלה או לשימוש חורג הוגשה שלא בתום לב והיא טורדנית וקנטרנית, רשאי הוא לחייב את מי שהתנגד, לשלם ליזם התכנית את הוצאות ההליך במוסד התכנון;

(2) מצא מוסד התכנון כי ההתנגדות היתה מוצדקת, רשאי הוא לחייב את היזם בתשלום הוצאות ההליך למתנגד ;

(3) מי שהוטלו עליו הוצאות, כאמור, רשאי לערער לבית-משפט השלום אשר רשאי לאשר את החלטת מוסד התכנון, לשנותה או לבטלה. 

התיקון לחוק מעורר כמה בעיות:

(א) הבעיה הכללית של התיקון לחוק מובנת: יש לצמצם את התופעה של התנגדויות-סרק. כאשר מדובר בהתנגדות-סרק לתוכנית, שהוצעה על-ידי יוזם התוכנית, מובנת ההוראה שהוצאות ההליך במוסד התכנון ישולמו ליזם. כנגד זה, כאשר מדובר בהתנגדות-סרק להקלה או לשימוש חורג, מדוע שתשולמנה הוצאות ההליך ליוזם התוכנית ולא למבקש ההקלה? הרי ייתכן שהתוכנית אושרה 20 שנה קודם להגשת ההתנגדות.

(ב) לא ברורה ההצדקה לחיוב היזם בתשלום הוצאות ההליך למתנגד כשההתנגדות היתה מוצדקת. הרי התוכנית עברה בשלום את הדיון המקדמי במוסד התכנון המוסמך בדבר עצם ההחלטה להפקיד את התוכנית

ביבליוגרפיה לדוגמא (בעבודה האקדמית כ-20 מקורות אקדמיים באנגלית ובעברית)